LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Los conceptos e instancias de la participación política cotidiana. La mayoría de las leyes estatales de participación ciudadana contienen mecanismos de participación cotidiana, de muy diversa naturaleza y alcance. 

El caso más abundante es el de la ciudad de México. Pero el carácter de estas formas de intervención ciudadana debe juzgarse con un doble rasero: su sentido y su puesta en práctica, que por cierto ha sido sumamente precaria. La ley de participación de la ciudad de México de 1998 contenía las siguientes formas de participación ciudadana que pueden ser consideradas cotidianas: 

1.- La consulta ciudadana, que en realidad es un mecanismo de consulta no vinculante del gobierno, sea de las dependencias y órganos desconcentrados del gobierno de la ciudad, sea de los gobiernos delegacionales. Este mecanismo duplica otros similares contenidos en la ley de planeación (federal y de la ciudad) y no parece tener mayor relevancia.

2.- La colaboración ciudadana, que es simplemente una forma de institucionalizar acciones de beneficio público propuestas desde la sociedad civil 

3.- La rendición de cuentas, que alude de manera genérica a que el gobierno de información oportuna a la ciudadanía y evalúe sus acciones. También duplica la ley de planeación y no establece mecanismos concretos. 

4.- La difusión pública, que es muy parecida a la anterior. 

5.- La red de contralorías ciudadanas, que consiste en la creación de una red de ciudadanos que voluntariamente y pro bono se ofrecen a fungir como contralores ciudadanos en las dependencias del gobierno de la ciudad, y quienes “tendrán el carácter de contralores ciudadanos y serán acreditados por el Jefe de 12 Gobierno del Distrito Federal”. En los hechos, la red de contralores ha terminado siendo formada por jubilados que han sido capacitados, pero que no rinden cuentas de sus actividades a nadie. 

6.- La audiencia pública, que ha sido muy usada por los delegados, y que ha terminado siendo una combinación de asamblea masiva y “miércoles ciudadano”. 

7.- Los recorridos del Jefe Delegacional, que tan sólo ponen en contacto directo al funcionario con los ciudadanos en los individual, favoreciendo el peticionismo casi asistencialista y la expresión de conflictos. 

8.- La asamblea ciudadana, una gran congregación de ciudadanos, que de acuerdo a la ley tiene capacidades decisorias en materias micro-locales (seguridad, limpia y otros servicios), y que se creó para tener una autoridad formal por encima de los comités vecinales. En la práctica no han funcionado. 

9.- Los comités vecinales, única instancia que la ley considera, por lo demás erróneamente, una “forma permanente de participación”. Sólo la ley del D. F. establece esta figura y la diferencia de todas las demás. Los comités vecinales fueron pensados originalmente como una especie de escalón inmediato de representación ciudadana ante el gobierno, una especie de intermediarios micro-locales. Cada barrio, pueblo o unidad habitacional debía elegir un comité de entre siete y quince ciudadanos por el método de planillas. Se estableció que ni los partidos políticos ni el gobierno podrían participar en las planillas ni en el proceso electoral. Los comités deberían realizar consultas y asambleas vecinales por lo menos dos veces al año, y sus funciones principales serían hacer diagnósticos útiles para fines de presupuestación; e integrar y gestionar las demandas de los ciudadanos y darles seguimiento ante las autoridades. Es de suponerse que se trataba de crear una instancia de gestión, con legitimidad electoral, que permitiera saltar a los múltiples intermediarios sociales que pululan en el mercado político micro-local de la gran ciudad. 

Pero el diseño resultó muy defectuoso. La elección vía planillas en realidad se convirtió en una elección de partidos y ante todo de corrientes del PRD, los únicos con la organización suficiente para participar en una elección; los ciudadanos de a pie no se interesaron en convertirse en gestores sin capacidades reales de decisión ni autoridad alguna y que además que no recibirían pago por su trabajo; los 1,352 unidades territoriales definidas fragmentaron demasiado el tejido social. Lógicamente la elección fue un fracaso: sólo 575,000 ciudadanos acudieron a las urnas en julio de 1999, menos de un 5% del padrón, y 37% menos que en las criticadas elecciones de los “consejeros ciudadanos” de 1995 (Zermeño, 2006). Un año después un informe interno del gobierno indicaba que más de 60% de los consejos vecinales nunca se habían integrado y que muchos de los demás se habían dividido (Sánchez-Mejorada y Álvarez, 2006). A pesar de ello, López Obrador intentó revivirlos, pasando a considerarlos como una especie de primer escalón de gobierno, que deberían tener facultades de decisión en materia de seguridad pública, permisos y servicios, y ofreció dotarlos de $500,000.00 como presupuesto operativo. Estas noticias revivieron los comités, pero acentuaron el divisionismo interno y causaron una rebatinga por los recursos y por la influencia al interior de una instancia ya para entonces deslegitimada. Tanto fue el desastre que la siguiente elección de comités vecinales, a realizarse en 2002, simplemente no se llevó a cabo, incumpliéndose la ley, sin que nadie protestara demasiado (Sánchez-Mejorada y Alvarez, op. cit.). 

El fracaso de los consejos vecinales fue también el fracaso de un concepto de la participación ciudadana – de una izquierda atrasada de noticias y carente de proyecto propio- entendida como un escalón representativo micro-local, que en realidad no trasladaba capacidades de decisión, sino tan sólo facilitaba la intermediación. Para resolver este problema, la ley de 2004 establece nuevos órganos de representación ciudadana en las Unidades Territoriales del DF, que son los 14 Comités Ciudadanos y los Consejos Ciudadanos. Los Comités Ciudadanos son electos por las Asambleas Ciudadanas, agregaciones masivas e indeferenciadas que se organizan a nivel de unidad territorial. Pueden formarse también Comisiones Comunitarias por tema o asunto de interés en cada unidad, que podrán efectuar reuniones temáticas con las comisiones de otras unidades territoriales, a efecto de intercambiar experiencias y elaborar propuestas de trabajo. El Consejo Ciudadano será la instancia de coordinación de los Comités Ciudadanos con las autoridades de la demarcación territorial y con las autoridades del Gobierno del Distrito Federal. La vaguedad de las instancias y de sus funciones y esferas de autoridad, y su origen asambleario crea problemas de legitimidad de origen y de operacionalidad. De manera que bajo otro nombre y sin procesos electorales de por medio, la ley de 2004 repite la lógica de la anterior. 

Como se mostró en el segundo entregable, desde el gobierno de Cárdenas se pusieron en práctica otras formas de vinculación del gobierno con la sociedad más cercanos a los proyectos de las organizaciones de la sociedad civil, sin que tampoco se alcanzaran grandes éxitos. Pero en materia legal su gobierno introdujo dos innovaciones que después serían replicadas a nivel nacional: la Ley de Desarrollo Social, con su creación de consejos de evaluación, y la Ley de Apoyo a las Organizaciones de la Sociedad Civil. La consulta vecinal, la colaboración vecinal, las unidades de quejas y denuncias, la difusión pública, la audiencia pública, y los recorridos de los presidentes municipales, son instancias creadas por el artículo 3 de la ley de participación ciudadana de Tamaulipas; como se ve, hay un gran parecido con las propuestas en la ciudad de México, pero introduce una oficina administrativa, la unidad de quejas y denuncias, como si fuera un mecanismo de participación ciudadana, error observable en varias otras leyes.

 Una confusión distinta es observable en la ley de participación ciudadana de Veracruz, que establece como “organismos auxiliares” a “los consejos o 15 comisiones municipales; los Jefes de Manzana; los Patronatos de Vecinos; los Comités Comunitarios; las Asociaciones Civiles; las Organizaciones Municipales; y otras organizaciones reconocidas por ley”. 

Esta mezcla de espacios institucionales previstos en otras leyes (comisiones municipales), con la estructura tradicional de representación territorial simbólica (jefes de manzana), con viejas instancias de promoción de obra pública (patronatos) y, para colmo, con asociaciones civiles, demuestra que en la ley simplemente se vacía el orden existente sin darle nuevas funciones o contenidos. Reglamentos viejos son repetidos en la ley, por ejemplo, se prescribe que los Consejos de Desarrollo Municipal estarán integrados por: “El presidente municipal, quien actúa como presidente del consejo; el síndico único y demás ediles; los representantes sociales comunitarios; un vocal de control y vigilancia; y, un equipo asesor conformado por el secretario del Ayuntamiento, quien fungirá como secretario técnico del consejo, el tesorero municipal, los directores generales de Obras Públicas y Participación Ciudadana”. 

La vieja Ley de Planeación de 1983, la ley del municipio libre y las leyes de coordinación fiscal ya indican esa conformación con palabras muy parecidas. Otro ejemplo: la “voz ciudadana en el cabildo” está propuesta en el artículo 3 de la ley de Tlaxcala, lo cual consiste solamente en la autorización a ciudadanos individuales a intervenir en las reuniones del cabildo si éste considera previamente que el asunto a tratar amerita otorgar tal permiso. Esta disposición está contenida en varios reglamentos de audiencias públicas de los cabildos. Más interesante y novedosa es la Ley de participación Ciudadana de Coahuila, por mucho la mejor concebida de todas, pero igualmente inaplicable y hasta cierto punto, falaz. El discurso justificante es el conocido. 

La ley tiene como objetivos no sólo la aplicación y regulación de los instrumentos de democracia directa, sino también “fomentar, promover y regular la organización y participación ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones públicas fundamentales…[y para que se] establezcan mecanismos de control comunitario para el ejercicio 16 legal, democrático, y transparente del poder público; colaboren de manera plural, constructiva y corresponsable en la planeación, ejecución, vigilancia y evaluación de la función pública; además, la necesidad de fomentar, promover e instrumentar una política de desarrollo comunitario”. Asimismo, la ley regula los instrumentos de organización ciudadana o comunitaria que son: los Consejos de Participación Ciudadana; los Consejos de Participación Comunitaria; y además deja abierto el campo a otros que establezca la ley, sin definirlos. Los Consejos de Participación Ciudadana son definidos como órganos ciudadanos de interés público, y de representación comunitaria ante el gobierno estatal y municipal. Debe existir uno por cada dependencia o entidad del gobierno estatal y por cada gobierno municipal. 

Pero la ley dice que a nivel estatal cada consejo deberá estar compuesto por ¡¡al menos 1,500 ciudadanos¡¡, a nivel municipal 300, al regional 500 y vecinal 50. Ante tan absurdas magnitudes, la ley prevé que se realizará una asamblea por consejo en donde se nombrará una mesa directiva, con su tradicional presidente, secretario, tesorero y vocales. El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Coahuila debe dar fe de que se cumplieron estos procedimientos. En suma, y con otras palabras, el mismo caso de la Ciudad de México: del asambleísmo a la reducción vía representación. Las cantidades exhorbitantes de miembros los convierte en versiones renombradas de los foros de consulta que típicamente los gobiernos organizan para legitimar sus decisiones. 

Los Consejos de Participación Ciudadana son importantes porque sus miembros tienen los derechos preferentes siguientes: Desempeñar los cargos de representación o dirección de los diversos sectores de la comunidad en los órganos de gobierno, de dirección, de asesoría, de consulta o de cualquier otra naturaleza, que formen parte de las dependencias o entidades del gobierno estatal o municipal; desempeñar, en los términos de las disposiciones aplicables, los cargos en los Concejos Municipales; participar en los diversos programas oficiales, en los consejos de obra pública, en la aportación de recursos y demás actividades ciudadanas que el gobierno estatal o municipal instrumenten para tal efecto. 17 Además, cada secretaría del ramo de la administración pública estatal contará en forma permanente con un Consejo de Participación Comunitaria. 

Cabe destacar que en la ley lo comunitario alude a los habitantes en general, a los residentes, aunque no sean votantes inscritos en el padrón local. Ello justifica la repetición del esquema anterior. Estos consejos funcionarán como “órgano de consulta en el ejercicio de las funciones públicas de cada secretaría. Se integrará cuando menos por siete habitantes coahuilenses de reconocido prestigio en el área de competencia de la secretaria”. Por si esto fuera poco, la ley establece además la existencia de un Consejo de Participación para la Agenda Comunitaria Estatal y para la Municipal, encargado de identificar, analizar y evaluar los temas y problemas del desarrollo comunitario en el estado, a partir de la participación de la comunidad, o del municipio. Esta patente duplicidad de espacios y funciones hace poco relevantes a los consejos, pues causa problemas de duplicidad de espacios de acción y de funciones, conflictos de autoridad y de representación. 

El amplio espíritu participativo es en realidad un acto de ficción por su manifiesta inoperancia. De manera más creativa, la ley de Coahuila establece el Programa de la Cultura de Participación Ciudadana y Comunitaria, elaborado por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, instancia que tiene un papel protagónico en la aplicación de la ley. La preocupación por la capacitación de los ciudadanos y por la creación de una cultura participativa es de reconocerse, pues estas funciones no aparecen en otras leyes. Finalmente, es de apreciarse también que la ley trata de facilitar el ya de suyo difícil acceso a las formas de democracia directa. 

Baste mencionar que para promover una iniciativa popular de ley a nivel estatal hace falta reunir el 5% de la 18 lista nominal de electores. Se crean entonces “formas alternativas de acceso ciudadano” al plebiscito o el referendo, lo que significa que los ciudadanos tendrán derecho a las siguientes opciones: el “procedimiento preparatorio de firmas”, por medio del cual, mediante petición firmada por el 1.5% del padrón, el IEPC ayudará a conseguir las firmas restantes; la “suscripción directa de las autoridades”, que significa que un grupo de ciudadanos, al menos 100, puede pedir al gobernador o los diputados que promuevan su causa; la “comisión ciudadana y/o interinstitucional” es una respuesta que las autoridades políticas pueden dar a la solicitud anterior, creando un órgano de estudio y valoración; y la “consulta ciudadana” es lo mismo, pero apelando directamente a los ciudadanos en una escala reducida, diríamos muestral. 

Estos apoyos institucionales son únicos de Coahuila y ciertamente son innovadores en tanto reconocen la dificultad material de activar los procesos de participación ciudadana directa. Cualquier ley, de orden federal o estatal, que en verdad se comprometa con estos métodos democráticos, debería considerar esta batería de recursos